国家发展改革委：PPP项目重点聚焦使用者付费
来源：中国经营报
本报记者 杜丽娟 北京报道
在国务院发布PPP（政府和社会资本合作）新机制相关指导意见后，围绕PPP项目可行性以及使用者付费穿透原则等问题的讨论逐渐增多，这为PPP的平稳发展提供了更多可探索的路径参考。
不可忽视，PPP实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，然而，随着PPP投资规模的增大，其在实践中也出现了一些亟待解决的问题。
按照国务院确定的工作分工，国家发展改革委会同财政部研究起草了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）。按照最新要求，《指导意见》将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。
多位PPP咨询从业人士表示，PPP项目自2017年进入快速发展阶段后，地方也出现了部分项目因收益低甚至没有收益来源，最终由政府实施补贴的情况，这在一定程度上有形成地方隐性债务的隐忧。
“基于这些问题的考虑，《指导意见》提出要聚焦使用者付费项目，这实际上阻断了政府变相举债融资的路径，也从源头上防范了新增地方隐性债务。”一位PPP咨询从业人士说。
聚焦使用者付费是指项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报的实施方式。从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营（Concession）和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划（PFI）两种模式。PFI模式主要在英国实施，但由于多种原因，英国政府已于2018年暂停推行。
我国此前推行的以政府付费为主的PPP项目也出现了一些问题，这加重了地方政府的财政支出压力。在此背景下，聚焦使用者付费可以对项目起到筛选作用，剔除一些无收益或不符合经济发展的项目，这能提高PPP项目可行性论证的质量。
国家发展改革委相关人员表示，结合《指导意见》相关政策精神，对于地铁、垃圾焚烧、污水处理等项目，在不额外增加地方政府支出责任的前提下，可以使用财政资金弥补运营成本；对于按照相关法律法规和政策规定申请的财政资金，如车购税资金、预算内安排资金等，也可在项目建设期予以支持。
此外，新机制还将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。
国家发展改革委相关人员介绍，最大程度鼓励民营企业参与，也是政府和社会资本合作新机制的一个重点。
今年7月，国家发展改革委报请党中央、国务院印发《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，并先后出台《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》等具体落实文件。《指导意见》提出最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作，是进一步贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。
与此同时，我国推进PPP的初衷，主要是借鉴国外经验，在基础设施和公用事业领域引入民间资本和外商投资，提升运营效率和管理水平。
近年来，受房地产开发民间投资下行影响，民间投资总体增长承压较大。新机制明确优先选择民营企业参与，将进一步调动民间投资积极性，推动民间投资结构持续优化调整。
上述PPP咨询从业人士表示，规范实施PPP新机制，有利于畅通民间资本参与基础设施投资的渠道，这不仅可以拓宽民间投资空间，也能提高基础设施和公用事业项目建设运营水平。长远看，对促进经济社会高质量发展具有重要意义。
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责任编辑：王许宁
